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薛刚凌:法治要与时俱进 法治没有完成时

2019-10-27 16:55 来源:南方网

  9月20日上午,2019年“百名法学家百场报告会”梅州市委理论学习中心组(扩大)专场暨南粤法治报告会第六十四讲成功举办。华南师范大学法学院教授、博士生导师薛刚凌教授应邀作“党的十八大以来推进全面依法治国的成就和经验”专题报告。南方网联合广东省法学会围绕全面依法治国主题对薛刚凌教授进行专访。

  以下为访谈内容。

  问题一:党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对全面推进依法治国做出了顶层设计,您是如何理解这种顶层设计呢?

  薛刚凌:十八届四中全会的重大贡献就是对全面依法治国、建设法治中国做了全面的顶层设计。和国家的渐进式改革一样,我国的法治也是渐进式发展,根据改革需求和成熟程度来逐步推进法治。几十年改革开放,我们的经济社会快速发展,取得了很大成就,同时也积攒了很多问题。另外,新的时代,我们也需要一些新的思路和系统构架。十八届四中全会就是对如何去推进法治做了一个非常好的顶层设计,无论是从法治运行系统、法律制度的发展完善,还是从《宪法》层面统领法治以及党的领导和保障,都作了很好的设计。此外,把党规体系也纳入到社会主义法治体系里,是一个创新。总之,十八届四中全会对法治统筹安排,系统推进,直面问题,为法治中国建设指明了方向。

  问题二:《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将全面依法治国的总目标概括为“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”,相比之前,从“法律体系”到“法治体系”的这一转变,意味着什么?

  薛刚凌:过去讲“法律体系”只是一个平面规则体系,现在强调“法治体系”,更有一种立体感,它包含了法律规则体系、法律实施体系、法律实施保障体系,还有法律监督体系和党规系统,更重视法治的整体性、系统性和科学性。所以从“法律体系”到“法治体系”不仅仅是一个字的转变,实际上我们从法治观念到法律制度建设,到法治的系统性推进,都有了非常大的转型,可以说我们国家的建设从过去的一个点,到一个面、到一个系统,法治走进了更宽阔的领域,能够更好地解决我们实际中的法治难题。我觉得还有一个特别重要的,就是法治体系和十八届三中全会提到的国家治理体系和治理能力现代化转型是一致的,强调国家治理的整体性、系统性和科学性,这确实是一个非常大的转变,是一种提升。

  问题三:2018年,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,组建中央全面依法治国委员会;同年8月,中央全面依法治国委员会第一次会议召开。为什么组建这个委员会?它对于法治建设发挥了什么作用?

  薛刚凌:组建中央全面依法治国委员会,是一个非常大的改革举措,就是要加强依法治国的统筹领导。法治建设涉及多个方面,需要统筹兼顾,过去我们对法治也很重视,但我们的力量比较分散,这次组建中央全面依法治国委员会,就是要整合各种力量,统领我们的法治进程。此外,十八届四中全会也特别强调党在国家法治建设中的地位,也就是对法治建设的领导和保障作用。

  问题四:十八大以来,法治政府建设做了许多改进,比如推行政府法律顾问制度、行政公益诉讼制度等,您是怎么看待这些改变的?

  薛刚凌:法治政府本身也是一个非常大的系统工程。按照十八届四中全会的精神,国务院制定了《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》,法治政府建设有了更多的探索和推进,如政府法律顾问制度,政府规范性文件的备案审查制度、政府放管服的改革、综合执法的改革等,另外从诉讼层面发展的公益诉讼制度也在很大程度上助推了政府的依法行政。实践中,随着法治精神和权利意识的增长,对政府法治的要求越来越高,政府需要提升法治的专业化水平。您刚才讲到的法律顾问制度,我觉得发展空间非常大,因为我们的政府职能比较多、任务比较艰巨,包括经济、社会建设和公共管理等领域,都有大量的法律问题,需要强化法治的专业能力。我们在政府依法行政、信息公开、透明政府等这些方面有了很大进步,但仍面临许多问题。比如说在经济建设领域,政府掌握着大量资源,而且可以通过政策影响经济的走向。政府在经济领域的主导作用促进国家经济的快速发展,并保证了经济的平稳运行,但由于制度不到位,也带来了许多权力腐败。在经济领域,过去我们比较强调综合执法,规制市场主体的行为,但如何规制政府自身也是特别值得注意。在社会主义市场经济条件下,以经济建设为中心决定了政府的经济权力很大,需要加以规制。如何规范政府自身参与经济活动特别重要,随着改革的深入,学界对政府经济职能的认知也在慢慢扩展,需要探索建立有效的制度规范对政府经济职能的履行,当然也需要赋予政府有效的手段来完成其行政任务。这些年来,政府和社会的交流沟通受到更多的重视,政府行为的规范如规范性文件的审查等也在加强。法律顾问制度主要是引进专家学者和发挥法律专业人士的特长,增加政府的法治专业能力,目前,这方面的发展成效还是很显著的。

  问题五:2017年7月1日修订实施《行政诉讼法》,标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起行政公益诉讼制度。为什么要建立这种制度?在构建行政公益诉讼中应该关注什么?

  薛刚凌:行政公益诉讼是2017年修法确立的,但在这以前我们进行了几年的改革试点,最早是从环境领域开始,实践中环保问题比较严重,政府不履行环境保护职责,可以启动公益诉讼。行政公益诉讼是对行政诉讼制度的发展。原有行政诉讼制度只能是受违法行政影响的相对人提起。如果政府的违法行为不直接影响到某一个人或某一个组织的利益,即不直接侵害个人权益,就不能进入到行政诉讼程序。但这种行为可能侵害了环境利益,侵害了大家的利益,公共的利益,在这个时候就需要一个起诉机关来启动这个程序,所以公益诉讼的试点也是针对以往行政诉讼的不足开始的,由具有法律监督职能的检察机关对法律实施过程中的违法行为提出公益诉讼。经过几年的试点,慢慢推开普及。据最高人民检察院发布的数据,2018年全国办理行政公益诉讼108767件,全国县级检察院办理公益诉讼案件已做到全覆盖。公益诉讼案件涉及生态环境、资源保护、食品药品安全、国有财产保护和国有土地使用权出让等。

  当然,行政公益诉讼在我们国家还是刚刚起步,它的发展空间很大,政府很多的行为都是可以纳入到公益诉讼范围。公益诉讼和监察制度不太一样,监察机关主要关注的是官员有没有违法犯罪,而公益诉讼主要关注政府行为是不是合法,所以它一个是对官员的监督,一个是对政府行为的监督,只有这两者都监督到位了,才不会留下漏洞。行政公益诉讼对监督政府依法行政有很好的效果。像大家都知道的环境污染,原来都知道存在污染,但没人纠,现在如果有污染,老百姓不去纠的话,我可以去公诉机关申请,公诉机关去检查、去要求你改,你要是不改的话,就通过诉讼来纠。这个效果还是蛮好的,我觉得对于保证政府依法行政很有力度,是促进法治政府建设的一个重要制度,这个制度还有很大的发展空间。

  问题六:十八大以来司法体制改革做了许多制度的改革,从整体上来说,您是怎么看待这些改革的?

  薛刚凌:十八届四中全会里面关于司法改革的措施有很多,有40多项,改革在如期推进,比如说巡回法庭和知识产权法庭的设立,立案登记制改革、以审判为中心的改革,员额制、司法责任制的推进等。当然改革也有个磨合期,比如说员额制改革也带来了一些不入额法官的流失问题,司法责任究竟如何追究等。有些问题在改革措施设计时可能估计不足,会在改革过程中凸显出来,但是我觉得整体上推进还都是很好的,对于司法的品质、专业化的程度都有很大程度的推动,整体上应该说改革的方向就是朝着司法的专业化、理性化的方向发展。

  问题七:2018年3月通过的宪法修正案在国家机构一章中,专门增写监察委员会一节,确立了监察委员会作为国家机构的法律地位。这一制度的设计有何意义?

  薛刚凌:这个是一个重大的结构性改革,就是把监察制度从行政监察上升到了国家监察。国家监察的覆盖面比较大,把过去分散的反腐败的力量都整合起来了,并且加强我们党的领导和反腐败的权威,确实是有利于反腐败的推进。这样一个体制性改革,符合社会变革的要求,也是总结了我们过去反腐败机制的经验和教训,经过改革试点摸索,最后有了今天这样的一个成效。通过修宪,成立独立的国家层面的监察委员会,更高层面地来履行反腐职能,意义重大。

  讲到反腐败,可能这些年反腐败我们特别强调打击腐败,只要你有问题,我们都会不姑息、一查到底,可能从未来的角度讲,其实反腐败的任务仍很艰巨,因为我们国家各种各样的原因,制度建设不太健全,给腐败留下了很多空间,所以通过制度反腐,在制度上要堵塞漏洞,十分重要。“不敢腐”,依靠反腐打击力度;“不能腐”,靠制度支持,堵塞一切腐败空间,让你没有机会、没有条件去腐败;“不愿腐”是道德素养,就是靠个人素养品质去抗御各种腐败诱惑。从未来发展看,需要在“不能腐、“不愿腐”方面做更大的努力。

  问题八:法治建设是一个系统的工程,涉及到多方的环境要素,特别是在如今的互联网时代,怎么才能达成法治建设与现实环境的匹配?

  薛刚凌:法治建设是一个非常复杂的系统,涉及到的主体很多、有多个要素、多个环节。法治建设涉及法治国家、法治政府、法治社会,而且也跟经济、社会、管理、政治、文化的发展相关联。法治首先要有善法,要科学立法,民主立法,法律规则系统要符合理性,符合规律。还要完善法治实施运行系统,法治运行要畅通,法治的保障系统、监督系统都要配套。还有就是要培养思维方式,用法治思维、法律手段进行治理,解决各种问题。此外,法律文化的培育也很重要,法治文化是一种理性文化,法治最核心的是一种理性统治,需要社会理性的支持。如果社会不讲理,法治运行就非常难,所以法治就涉及到人的问题、思维方式的问题、法律规范的问题、运行机制的问题,也涉及到具体的像经济制度、社会制度、管理制度、政治制度等,是一个特别复杂的系统。法制建设的推进需要考虑影响因素,哪个方面最弱,最欠缺,就决定了整个国家的法治水平。我们常常讲水桶的“短板效应”,水桶由多块板子组合而成,那块板子最短,也就决定了盛水的高度。法治也是这样,如果法律规则很好,但是人们的思维跟不上,或者法治意识不够,而是按传统的伦理关系,“谁跟我好,我就跟谁好”,那就会导致不公平。法治的各个要素必须相互配套,缺一不可。

  法治也要与时俱进,每个时代都有自己的问题,而且技术发展也带来整个社会的重构,需要重新排列组合,需要法律制度的改革与完善。您刚才说的互联网时代,确实带来许多新的问题,需要法律制度的跟进。比如说大家熟悉的网购,原来的实体市场,政府可以直接监管,现在网上购物就变得比较复杂,除了销售商、消费者,还有互联网平台。销售商和消费者在第三方提供的互联网平台上交易,关系变得比较复杂,监管难度也大,是政府监管、平台监管,还是合作监管?消费者权益保护也都变得十分棘手。尤其是互联网信息技术带来了人们的信息安全问题。现在大家都是特别担忧,因为许多个人信息在网上交易中被平台掌握,也在网上留存,没有安全感。另外也有财产的安全,比如说我的银行卡号如果通过一次上传信息被一些不法分子窃取了,那就十分不安全,现在经常也有一些银行卡被盗的报道。互联网提供了一个大家讨论问题、公共参与的空间,但是同时也带来了一些问题,比如谣言可能被迅速传播,带来社会的不安。网上的暴力、涉黄的图片、游戏,也严重危害到未成年人的身心健康。我们要肯定互联网给人类社会带来的福音,同时要将风险和负面影响降到最低,这都需要建立健全互联网的法律制度来调整各种关系。

  可见,法治要与时俱进,不同时代法治建设都会面临着新的问题,我们说法治永远是进行时,没有完成时。法治也要改革创新,传统的要改革,要跟上新的时代步伐不断完善。总之,推进法治是一个非常艰巨的任务,需要党的统领和保障,需要学术界和实务界的共同努力,同时推进法治也是全社会的共同使命。

编辑: 许萌萌

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